Как сегодня ведется работа по страхованию ответственности за исполнение государственных контрактов? С какими экономико-правовыми проблемами сталкиваются страховщики и их клиенты?
В июле текущего года исполнится 4 года со дня вступления в силу Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» № 94-ФЗ. В соответствии с этим законом договор страхования ответственности по государственному или муниципальному контракту (далее – «Контракту») был включен в триаду форм финансового обеспечения исполнения поставщиком своих обязательств по контракту наряду с банковской гарантией и передачи заказчику денежных средств в залог.
За это время договор страхования в силу своей «дешевизны» и упрощенности требований к оформлению занял доминирующее положение по отношению к другим формам обеспечения. Говоря иначе, вопрос защиты бюджетных денег, расходуемых на госзаказы, находится в настоящее время «в руках» страховщиков.
Однако даже при первичном юридическом анализе договорных документов страховщиков возникает вполне обоснованное сомнение в их соответствии действующему законодательству и способности выполнить свое целевое назначение. Не имея возможности в рамках данного короткого комментария вдаваться в детальное изложение затронутой проблемы [1], отметим лишь, что большинство страховщиков в состав страхового случая включают условие о банкротстве поставщика, при этом заявление о признании страхователя банкротом должно быть подано в арбитражный суд в течение периода страхования или в рамках дополнительного периода, установленного договором страхования. Самое удивительное, что данная позиция нашла свою поддержку в проекте «Правил страхования (стандартных) гражданской ответственности поставщика (исполнителя, подрядчика) по государственному или муниципальному контракту», разработанных под руководством Президиума Национального Союза Страховщиков Ответственности (НССО) [2]. В соответствии с этим проектом обязанность по выплате возникает, в том числе, после вынесения Арбитражным судом определения о завершении конкурсного производства; при этом требования выгодоприобретателя о возмещении убытков (реального ущерба), причиненных неисполнением или ненадлежащим исполнением им обязательств по контракту должны быть не удовлетворенны полностью или в части (в том числе, за счет имущества должника). Так и хочется воскликнуть: «Господа! Кого мы хотим обмануть, государство?». Не понятно также, почему НССО проигнорировало «Рекомендации рабочей группы Экспертного совета при ФССН по вопросам страхования ответственности по государственным и муниципальным контрактам», вышедшие в свет в 2007г., в которых состав страхового риска был изложен, на наш взгляд, достаточно правильно.
Конечно, данная ситуация была бы невозможной, если бы законодатель за 4 года действия закона 94-ФЗ «удосужился» ввести хоть несколько правовых норм касательно требований к договору страхования [3]. Однако в силу известных одному законодателю причин требования к данной форме обеспечения остались абсолютно за рамками не только текста данного закона, но и актуального законодательства в целом. И это притом, что вопрос сохранности бюджетных средств, да еще в условиях финансового кризиса, никак нельзя отнести к второстепенному.
Отметим также, что лишь 3 апреля 2008 г на внеочередном совместном заседании Экспертного совета при ФССН (далее - ЭС ФССН) и Экспертного совета по защите конкуренции на рынке финансовых услуг при Федеральной антимонопольной службе было принято решение о создании совместной рабочей группы (из числа членов Экспертного совета при ФССН и членов Экспертного совета по защите конкуренции на рынке финансовых услуг при ФАС России) в целях подготовки предложений по внесению учитывающих специфику страховой деятельности изменений в законодательные и иные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере проведения конкурсов по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Однако путь от создания рабочей группы до принятия закона может быть даже более длительным, чем от факта неисполнения обязательств по госконтракту до вынесения арбитражным судом определения о завершении конкурсного производства по факту банкротства поставщика.
В результате правового вакуума в такой непростой и ответственной сфере, как страхование ответственности за неисполнение/ненадлежащее исполнение обязательств по государственным/муниципальным контрактам, сложилась действительно анархическая ситуация, характеризующаяся огромным разбросом основных условий страхования и соответствующих тарифных ставок. С одной стороны, ряд крупных и/или осторожных компаний существенно повышают тарифы (вплоть до запретительных) или вообще отказываются от данного вида страхования. Объясняется это, в большей степени, ожиданиями существенного возрастания убыточности данного вида страхования в условиях финансового кризиса [4]. С другой стороны, в условиях нарастающей конкуренции страховщиков на фоне резкого падения рынка добровольного страхования (вызванного тем же финансовым кризисом) ряд компаний (преимущественно мелких) предлагают и используют тарифы, соразмерные страхованию железобетонных строений без отделки. При этом в объем ответственности страховщика по требованию заказчика часто включается и неустойка.
Чтобы не быть голословным, приведем в пример оформление страхового обеспечения для победителей аукционов по капитальному ремонту жилищного фонда в г.Москве [5], когда по «рекомендациям» представителей заказчика страхование осуществлялось в ограниченном количестве страховых компаний «далеко не первой руки» по удивительно согласованному тарифу - 0.65% за 6 лет страхования (включая 5 лет гарантийного периода). Нам известно и множество других случаев, когда по очень крупным и сложным (капстроительство, разработка и производство сложного технологического оборудования) контрактам использовались тарифы менее 0,1% годовых!
Использование подобных тарифов говорит о том, что данные риски не перестраховываются, по крайней мере, в надежных страховых компаниях. Соответственно, при наступлении крупных убытков данные страховщики не смогут исполнить свои обязательства.
Главные выводы из вышесказанного можно сформулировать так:
- нужно срочное внесение изменений (дополнений) в законодательные и иные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере финансового обеспечения государственных и муниципальных контрактов в форме договора страхования и утверждение на их основе стандартных правил страхования.
- промедление с решением этих вопросов может привести к существенным потерям бюджетных средств, выделяемых на Госзаказы и дискредитации страхования ответственности по государственному контракту, как формы финансового обеспечения.
[1] Более детальный анализ затронутой проблемы будет представлен в статье, готовящейся сейчас к печати.
[2] Автору комментария удалось ознакомиться с их версией от 31 марта 2009г.
[3] Здесь уместно провести сравнение с Федеральным законом «Об основах туристической деятельности в Российской Федерации», в текст которого Федеральным законом от 05.02.2007 N 12-ФЗ была введена Глава VII.1. «Финансовое обеспечение» с достаточно подробным описанием как общих требований к финансовому обеспечению в форме банковской гарантии или договора страхования ответственности, так и специальных требований к договору страхования ответственности туроператора.
[4] В последнее время происходит существенное обострение конкуренции при размещении госзаказов и в конкурсах/аукционах все чаще побеждают неизвестные и не имеющие достаточного опыта работы поставщики, использующие демпинговые цены предложений, что объективно влечет за собой повышение вероятности нарушения ими обязательств по контракту.
[5] Аукционы проводились Департаментом капитального ремонта жилищного фонда г.Москвы в конце февраля 2009 г.
Компании, организации:
